Exonérations et allègements fiscaux, les régimes d’exception visant la croissance économique (avis d’expert)

La problématique des exonérations fiscales n’est pas un débat politique mais plutôt de politique économique.  Il s’agit d’une démarche volontariste de l’Etat qui accepte de se délester de ses ressources afin d’atteindre des objectifs précis en actionnant les leviers de la politique fiscale par des régimes fiscaux d’exception en faveur de certains acteurs économiques ou par réciprocité.

Y a-t-il vraiment opportunité des régimes fiscaux d’exception en République démocratique du Congo ? L’interrogation a tout l’air d’une question pour un champion. On préfère y répondre en se basant sur la règle générale. 

En effet, explique-t-on, la notion de régimes fiscaux d’exception renvoie à « des mesures accordant des avantages fiscaux à certaines activités ou à certains secteurs de l’économie d’un pays, à des régimes dérogatoires à celui du droit commun, à des incitations fiscales à l’investissement ». 

Pour les experts fiscalistes, les incitations fiscales peuvent prendre notamment « la forme d’exonérations, de taux réduits d’impôts, des amortissements accélérés ou dégressifs, des abattements de la base d’imposition, de prise en charge par l’État de la fiscalité indirecte ». 

À travers les incitations fiscales, soulignent-ils, le Gouvernement vise à « atteindre des objectifs spécifiques, en particulier l’accroissement des investissements dans les secteurs clés, la croissance économique, la création d’emplois, l’amélioration de la compétitivité internationale, l’attrait de l’investissement direct étranger ».

S’agissant des impôts encadrés par la DGI, les incitations fiscales sont organisées par différents textes dont les principaux sont : 

• les Conventions internationales en vue d’éviter la double imposition et de prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu (cas spécialement des conventions conclues avec la République d’Afrique du Sud et  le Royaume de Belgique) ; 

• la Loi n°004/2002 du 21 février 2002 portant code des investissements, qui prévoit l’exonération de l’impôt sur les bénéfices et profits (IBP) sous certaines conditions d’éligibilité, sur une période de 3 à 5 ans selon la région économique de l’implantation de l’investissement ; la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier, qui prévoit essentiellement la réduction des taux d’imposition (IBP imposé au taux de 30 %, IERE au taux de 10 %, IM au taux de 10 %).

• la Loi n°11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture, qui prévoit la réduction du taux de l’IBP à 20 % en faveur de l’exploitant agricole de type familial ; 

• la Loi n°14/005 du 11 février 2014 portant régime fiscal, douanier, parafiscal, des recettes non fiscales et de change applicables aux conventions de collaboration et aux projets de coopération, qui prévoit l’exonération de l’IM et de l’IBP sous certaines conditions ; 

• la Loi n°15/005 du 17 mars 2015 portant code des assurances, qui prévoit l’exonération en matière de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de certaines primes d’assurance ; 

• la Loi n°15/012 du 1er août 2015 portant régime général des hydrocarbures, qui définit de manière exhaustive les impôts auxquels le contractant pétrolier producteur est assujetti (l’IERE, l’IPR, TVA sur la consommation locale en phase d’exploitation et certains prélèvements en lieu et place de l’IBP).

• Et il y a également le Décret n°13/049 du 6 octobre 2013 portant régime fiscal applicable aux entreprises éligibles au partenariat stratégique sur les chaînes de valeur, qui prévoit essentiellement la suspension de la TVA en régime intérieur pour une période de 4 ans ;

• l’Arrêté ministériel n°076 du 13 janvier 2012 portant dispositions particulières applicables aux marchés publics à financement extérieur, qui organise la prise en charge par l’État de la fiscalité indirecte desdits marchés, en ce compris la TVA en régime intérieur.

Ampleur des dépenses fiscales

La dépense fiscale résulte des dispositions spéciales dérogeant au droit commun. Elle représente un transfert de ressources résultant d’une réduction d’obligations fiscales relativement à un système fiscal de référence. Elle se traduit par des pertes des recettes pour le Trésor public et elle produit des effets comparables à ceux d’une dépense budgétaire directe. 

Les dépenses fiscales font partie des outils de politique publique des gouvernements. Elles sont utilisées en lieu et place des dépenses directes pour dynamiser ou soutenir des secteurs d’activités et/ou une catégorie des contribuables. 

L’évaluation et la publication périodiques des dépenses fiscales sont importantes en ce qu’elles permettent de mesurer leur impact sur le budget de l’État, engager un débat transparent sur l’ensemble des choix de finances publiques (subventions ou incitations fiscales).

Le périmètre pris en compte par la DGI pour l’évaluation des dépenses fiscales relatives aux impôts qu’elle encadre est constitué des exonérations, des réductions des taux, de la prise en charge de la fiscalité indirecte par l’État, et de la suspension de la perception d’impôt (essentiellement la TVA).

Conséquences budgétaires des dépenses fiscales 

Les régimes fiscaux d’exception en RDC traduisent la volonté du gouvernement de mettre en place un environnement des affaires de plus en plus attractif et compétitif pour une économie florissante et prometteuse ». 

Toutefois, il y a lieu de relever quelques faiblesses dans le système actuel des incitations fiscales. Il s’agit notamment de l’octroi de certaines incitations fiscales ne s’inscrivant pas dans le cadre d’une politique fiscale bien définie, cohérente et planifiée ; de l’institution de certains régimes fiscaux d’exception par voie réglementaire sans habilitation de la loi, en violation du principe de légalité posé à l’article 174 de la constitution ; de la multiplicité des textes prévoyant des incitations fiscales avec risque de double emploi ; de la non consultation de la DGI dans l’élaboration de certains textes à caractère fiscal ou à incidence fiscale ; de l’absence, dans le fonctionnement du système d’incitations fiscales, de mécanisme rigoureux de contrôle aussi bien des avantages accordés que du respect des engagements pris par les entreprises bénéficiaires. 

C’est à ce niveau que l’Inspection Général des Finances devra jouer son rôle conformément à sa mission en vertu de l’ordonnance n° 87-323 du 15 septembre 1987 portant sa création. Le contrôle en aval par l’IGF aura l’avantage d’encadrer et rationnaliser les exonérations fiscales et sanctionner les éventuels abus.

Eviter le sensationnel et rassurer le monde des affaires

Le débat de fond reste entier sur le fondement légal de ces régimes loin de toute considération politique, partisane et sensationnelle. Il s’agit des choix responsables, des options à lever par le Gouvernement et les autres institutions, notamment le Parlement et la Présidence de la République et éviter que la RDC soit la risée des autres nations en ce qui concerne le respect des engagements pris.

Dans ce contexte de l’après COVID-19 marqué par la récession économique et les conflits récurrents au sein de la coalition politique au pouvoir, le Gouvernement de la République n’a aucun intérêt à apeurer le monde des affaires qui se remet difficilement des affres de la pandémie. 

Bien plus, malgré l’objectif de mobilisation des recettes publiques, l’Etat congolais se doit davantage de rassurer les hommes d’affaires par des mesures conjoncturelles à l’instar de la mesure de suspension de la perception, pour une durée de 3 mois, de la TVA sur l’importation et la vente des produits de première nécessité et de consommation de masse dans le cadre des actions initiées par le premier  ministre, Sylvestre Ilunga Ilunkamba, pour l’atténuation des effets néfastes du COVID-19 sur l’économie nationale.

La fermeture des activités économiques aura des conséquences économiques et sociales difficiles à gérer.  

Revisiter le cadre légal

Les experts en la matière s’accordent pour reconnaitre que l’existence d’un trop grand nombre des textes légaux et règlementaires qui octroient les exonérations fiscales (dix-neuf au total) n’arrange nullement les choses. 

D’où, la nécessité de refonte de ce cadre pour donner plus de visibilité et faciliter le travail des services mobilisateurs des recettes.

Un cadre de réflexion devra être mis en sur pied pour réfléchir en profondeur sur la configuration et le fonctionnement du système fiscal congolais afin de l’optimiser, en faire un instrument efficace de politique économique qui répond aux impératifs de maximisation des recettes de l’Etat.