Minerais de Sang: selon certains experts, la loi américaine Dodd-Frank n'a pas eu l'impact souhaité en RDC

En théorie, tarir le commerce des «minerais de sang» était censé protéger les habitants d'une des régions les plus fragiles d'Afrique. En pratique, c'est à peu près tout l'inverse.

Depuis maintenant plusieurs années, dès qu'il est question des crises et des conflits ravageant la République démocratique du Congo, le refrain est connu: les minerais sont un fléau, les minerais ruinent des vies.

Les collines de l'Est du pays seraient riches de quelque 24.000 milliards de dollars d'or, de tantalite, d'étain et de tungstène. Ces minerais sont extraits d'une terre brune et fertile. Kilo après kilo, jour après jour, les cailloux sont cassés, l'eau tamisée et des ouvriers de misère en récoltent au mieux quelques dollars.

Les minerais sont aussi une importante source de trafics et engraissent les poches des gardes privées, des milices et des soldats congolais qui régentent les exploitations, font parler les armes et violent les femmes de la région.

Un message, que véhiculent notamment plusieurs ONG, veut que les «minerais de sang» soient à l'origine d'une des plus graves épidémies de violences sexuelles actuelles. Il est dit aussi que ces métaux, matières premières de nos iPhones et autres gadgets hors de prix, sont des nerfs de la guerre. La solution: qu'individus et entreprises cessent d'acheter ces minerais maudits, car dénoncer le fonctionnement corrompu d'un tel circuit permettra de réduire l'emprise des groupes armés sur les mines congolaises. 

Ces idées ont été consacrées dans un petit article de la loi Dodd-Frank, la célèbre réforme financière adoptée par le Congrès américain en 2010, la Section 1502. Selon ce texte, les entreprises américaines relevant du SEC sont obligées de déclarer si elles utilisent de la tantalite, du tungstène, de l'étain et de l'or importés de la RDC, et si ces minerais proviennent de zones de conflits. Ce qui demande d'en passer par un coûteux processus de certification mine par mine, le Mécanisme de certification régional, mis en œuvre sous la houlette de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL), une organisation intergouvernementale rassemblant 12 pays africains. Les premières déclarations ont dû être déposées en mai 2014.

Mais déterminer si un produit est «sans conflit», comme le veut le label officiel, n'a vraiment rien de simple, estiment bon nombre de ses détracteurs. Et le message selon lequel les minerais congolais seraient la cause des viols et autres atrocités n'est pas non plus tout à fait vrai.

Début septembre 2014, soixante-dix universitaires, chercheurs, journalistes et membres associatifs publiaient une cinglante lettre ouverte critiquant la loi Dodd-Frank et ses partisans, tribune qui affirme que les organisations et les activistes militant pour l'arrêt du commerce de ces minerais risquent d'entraîner «l'aggravation, et non pas l'atténuation des conflits qu'ils entendent précisément combattre». Une telle campagne relève d'une «erreur fondamentale sur les liens entre minerais et conflit» en République démocratique du Congo, écrivent les signataires –certains sont même allés plus loin, en accusant les partisans de l'élaboration et de l'application de la loi Dodd-Frank d'avoir déformé la réalité congolaise, au nom de ce qu'ils estimaient être l'intérêt général.

Deux mois plus tard, le 30 novembre, le Washington Post publiait un très long reportage décrivant la manière dont la loi Dodd-Frank avait «déclenché une série d'événements ayant enfoncé des millions de mineurs et leurs familles dans les tréfonds de la pauvreté».

Parmi les signataires de la lettre ouverte, Ben Radley, chercheur indépendant et réalisateur d'un documentaire sur les conséquences de la loi Dodd-Frank en RDC, résume ainsi son inquiétude: si la notion de «minerais de sang» arrange bien ceux qui vivent à des milliers de kilomètres de l'Afrique, elle engendre d'extrêmes difficultés pour les mineurs et leurs familles.

«Les mineurs congolais, déclare Ben Radley, sont en train de payer pour la bonne conscience des consommateurs occidentaux.»

Au cœur de ce paradoxe, on trouve toute une série de mythes. Des mythes véhiculés avec force et portant sur le fonctionnement des mines congolaises, les conséquences du conflit sur le pays et la manière précise dont l'approvisionnement en minerais est régulé au sein d'un marché mondial.

Des mythes qu'il n'a jamais été aussi urgent de dissiper.

Des groupes armés avaient fait main basse sur la plupart des mines de la RDC, mines dont ils tiraient leurs revenus, et Dodd-Frank a permis de diminuer leur emprise

Mireille Mbale travaille à la mine depuis ses 3 ans et une pierre mal émoussée lui sert de tabouret. Accroupie dans sa longue jupe rouge, elle tamise la terre cuivrée de l'Est de la RD Congo grâce au bout de grillage le plus fin qu'elle aura pu dénicher –plus les trous seront petits, plus elle trouvera des éclats d'or dans les cailloux qu'elle casse et plus elle gagnera d'argent.

Avec un salaire journalier oscillant entre 1 dollar et 5 dollars, Mbale survient à ses besoins et à ceux de sa fille. «Je paye mon loyer et la ration de nourriture de mon foyer», m'a-t-elle dit en 2014. La poussière lui irrite les poumons et elle souffre du dos, mais elle espère que son travail à la mine lui permettra de réaliser ses rêves: «Permettre à ma fille de faire des études jusqu'à l'université et acheter un petit lopin de terre pour faire vivre ma famille.»

Mireille Mbale fait partie des 8 à 10 millions de personnes qui gagnent leur vie grâce à la mine dans l'Est de la RDC. Là où Mireille Mbale travaille, dans une mine d'or de Kamituga située dans la province du Sud-Kivu, les seigneurs de guerre ne sont pas un problème. Le directeur de la mine est un civil qui l'insulte et l'exploite.

De fait, beaucoup de mines congolaises ne sont ni contrôlées ni perturbées par les groupes armés.

Ben Radley et Christoph Vogel, analyste indépendant spécialiste de l'Afrique, écrivaient en septembre dans le Washington Post que leurs propres travaux sur le terrain, attestés par d'autres recherches universitaires, montraient combien les mines contrôlées par des groupes armés ne constituaient en réalité qu'«un petit nombre» d'exploitations.

Le chiffre exact, toujours fluctuant dans les ténèbres de la guerre, est difficile à déterminer; il est «très dynamique et très instable», confirme Sophia Pickles, responsable de la question des minerais de sang au sein de l'ONG britannique Global Witness, qui combat la corruption liée aux matières premières dans le monde. Reste que les travaux de Ben Radley et Christoph Vogel permettent d'avoir un aperçu de la situation congolaise réelle.

Dans la même veine, Séverine Autesserre, professeure de sciences politiques au Barnard College, estimait en 2012 que seuls 8% du conflit congolais actuel avaient un rapport quelconque avec les ressources naturelles.

En outre, dans leur lettre ouverte de 2014, les signataires font remarquer que «l'existence des groupes armés n'est pas dépendante des minerais». Beaucoup de groupes peuvent facilement passer à l'huile de palme, au charbon, au bois ou au cannabis pour se faire de l'argent –sans même parler de l'extorsion de fonds, des taxes illégales et autres. Pire encore, affirment des universitaires et des militants de l'Est de la RD Congo, certains civils se sont justement mis à travailler dans les mines parce que des milices les avaient expulsés de leurs terres agricoles et qu'ils n'avaient donc pas d'autre moyen de gagner leur vie.

En d'autres termes, la corrélation entre mines et conflit n'est pas aussi évidente que le prétendent bon nombre de partisans de Dodd-Frank. Et pourtant, la campagne de lutte contre les minerais de sang n'a eu de cesse de se focaliser quasi exclusivement sur un tel lien.

Récemment, les choses sont même allées encore plus loin: des militants associatifs –notamment ceux de Enough Project, une ONG américaine luttant contre les génocides et fervente partisane de la loi Dodd-Frank– ont affirmé que la législation de 2010 avait permis de réduire la présence des groupes armés dans les mines congolaises.

Ainsi, l'été dernier, Enough Project déclarait que ces groupes avaient vu leur emprise décroître dans les 2/3 des mines qu'ils contrôlaient auparavant, et ce grâce à la loi Dodd-Frank. Dans le Guardian, il est dit qu'Enough se fonde sur «cinq mois d'enquête dans l'Est de la RD Congo, 220 personnes interviewées dans 14 mines et villes, et 32 interviews menées aux Etats-Unis et en Europe». Qu'ont-il trouvé? Que «les milices et l'armée congolaise ne sont plus présentes dans les deux-tiers (67%) des mines d'étain, de tantalite et de tungstène analysées dans les provinces du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et de Maniema», comme le déclare le groupe dans le journal.

Le problème, c'est qu'il est tout simplement impossible de prouver le lien entre ces départs et la loi Dodd-Frank.

Que ces deux phénomènes –la perte de contrôle des groupes armées et la mise en œuvre de la loi– se soient produits sur les mêmes quatre années (entre 2010 et 2014) ne veut pas forcément dire que le second soit la cause du premier, déclare Laura Seay, maître de conférences en sciences politiques au sein du Colby College et comptant parmi les signataires de la tribune de septembre. «Ils font une erreur classique et confondent cause et corrélation», explique Laura Seay. Tout un tas d'autres facteurs pourraient expliquer la perte de vitesse des groupes armés dans les mines qu'ils étaient censés contrôler: par exemple, au cours de la même période, il y a eu un plus grand déploiement de missions de l'ONU et de l'armée régulière congolaise afin de lutter contre les groupes rebelles.

En mars 2014, Laura Seay écrivait dans le Washington Post que le fondateur d'Enough, John Prendergast, avait attribué à tort la chute du M23, une milice considérée comme «vaincue» par l'ONU, à la campagne de lutte contre les minerais de sang. Selon Laura Seay, «M23 n'avait jamais contrôlé de régions minières».

De la même manière, un rapport de 2012 de l'International Peace Information Service, un institut de recherches indépendant belge et spécialisé dans l'Afrique subsaharienne, observait que si M23 avait pu effectivement profiter de la contrebande et de la taxation des minerais, «l'établissement d'un contrôle militaire total sur les zones minières dans le but de maximiser ses profits n'est pas la priorité actuelle du M23. Par conséquent, son effort de guerre doit être financé par d'autres moyens».

Laura Seay faisait aussi remarquer que la violence avait en réalité augmenté après l'application de Dodd-Frank. Elle citait des études menées par le AidData Center for Development Policy (ACDP), département du College of William and Mary, et qui montraient qu'«une augmentation des violences et une baisse de productivité au sein du secteur minier de la RDC» pourraient indiquer «une corrélation entre les deux».

Les détracteurs de la loi Dodd-Frank n'y vont pas par quatre chemins: «Même si des militants ont eu une influence certaine sur la mise en œuvre de cette politique, le fait est que la campagne de lutte contre les minerais de sang commet une erreur fondamentale sur les liens entre minerais et conflit dans l'est de la RDC», peut-on lire dans la tribune de septembre. Qui ajoutait: «Dès lors, le mouvement de lutte contre les minerais de sang n'est pas encore à l'origine d'améliorations significatives sur le terrain, tout en ayant déjà eu un grand nombre de conséquences aussi fortuites que dommageables.»

Dodd-Frank améliorera la vie des civils congolais

Holly Dranginis, analyste politique pour la RDC au sein d'Enough, est persuadée que le travail de son organisation est en train de porter ses fruits, lentement. La certification exigée par la loi Dodd-Frank, et d'autres initiatives analogues, me dit-elle, finiront par améliorer «grandement la vie des mineurs les plus misérables». 

Reste que, pour l'instant, les conséquences de la loi semblent aller dans un sens parfaitement opposé.

Au moment de l'entrée en vigueur de la loi, le président congolais Joseph Kabila allait interdire exploitations et exportations minières des provinces du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et de Maniema. Si l'interdiction a été officiellement levée en 2011, après la prétendue mise en place par le gouvernement de programmes traçant l'origine des minerais, ses répercussions se font toujours cruellement sentir: beaucoup de mines artisanales restent fermées et les moyens de subsistance d'un nombre incalculable de familles ont été réduits à néant, selon des universitaires et des militants associatifs.

En 2012, Laura Seay estimait qu'entre 5 et 12 millions de Congolais avaient eu à «pâtir accidentellement et directement» des pertes d'emplois causées par l'interdiction et ses ricochets. (Mireille Mbale a perdu son travail pendant un temps, puis a réussi à en trouver un autre dans une nouvelle mine après la levée de l'interdiction.)

Pour ne donner qu'un exemple de ces ricochets, Malaysia Smelting, l'un des premiers producteurs mondiaux d'étain, a tout simplement cesser de se fournir en minerai en RDC. Comme beaucoup d'entreprises, Malaysia Smelting craignait d'être désignée comme utilisatrice de minerais de sang et se sentait incapable de déterminer la bonne origine de ses matières premières (respecter la Section 1502 est aussi très dispendieux: selon une étude de 2011 de la Tulane University, commissionnée par le sénateur Dick Durban, le coût de la mise en œuvre de cette seule section est estimée à 7,93 milliards de dollars pour le secteur privé).

Auparavant, Malaysia Smelting achetait plus de 80% de l'étain congolais, son départ a donc eu des conséquences économiques dramatiques pour le pays. En avril 2011, les ventes d'étain dans le Nord-Kivu ont ainsi chuté de plus de 90%. Et Malaysia Smelting n'a pas été la seule à reprendre ses billes: selon un article publié en mars 2014 dans TechRepublic, d'autres métalliers allaient établir un «boycott de fait» des minerais congolais.

Selon l'article de novembre 2014 du Washington Post, avant l'entrée en vigueur de la loi Dodd-Frank, les mineurs vendaient le kilo d'étain 7 dollars. Aujourd'hui, c'est pour à peine plus de 4 dollars, alors que le cours mondial du minerai a augmenté. «[L]a perte des Américains et autres clients occidentaux s'est fait durement sentir», souligne le journal.

Donatien Nakalonge travaille pour Volontaires pour le Développement Rural (VODER), une ONG du Sud-Kivu, et a été le témoin direct de cette crise économique. «Cette loi [Dodd-Frank] a ôté le pain de la bouche des mineurs artisanaux et de leurs familles», m'explique-t-il.

Début décembre, Sasha Lezhnev, analyste politique au sein d'Enough, m'écrivait que les conséquences immédiates de la loi sur la subsistance des mineurs étaient «un problème grave et réel qui se doit d'être réglé par des initiatives d'autant plus énergiques pour aider et émanciper les mineurs congolais».

Il soulignait qu'Enough avait fait pression auprès du gouvernement américain, mais aussi d'entreprises métallurgiques et technologiques, pour créer des «fonds de subsistance» pour les mineurs et déclarait que plusieurs programmes avaient permis des avancées certaines: en 2014, l'Agence américaine pour le développement international allouait ainsi 5,8 millions de dollars à un projet de renforcement d'un marché responsable des minerais, et 20 millions de dollars à un projet de sauvegarde des communautés locales.

Malheureusement, Sasha Lezhnev précisait aussi que 20 millions de dollars avaient été alloués pour de tels programmes dans le cadre d'un projet de loi sur le commerce des minerais de sang (dans le viseur du Congrès avant son abandon en faveur de la Section 1502), mais avaient été «annulés à la dernière minute avec son intégration à la loi Dodd-Frank. Act». Cette version des faits est contestée par Didier de Failly, directeur d'un institut de recherches congolais en sciences et technologies, qui affirme que John Prendergast lui avait dit en 2010 qu'Enough avait sciemment choisi de ne soutenir que le texte législatif qui allait devenir la Section 1502. Sasha Lezhnev estime que Didier de Failly «a dû mal comprendre John» et d'ajouter: «Enough a fait un travail de lobbying très intense pour que les revenus de subsistance soient mentionnés dans le texte de loi.»

On pourrait penser que les corporations achetant des minerais «sans conflit» offrent une formation professionnelle aux membres des communautés locales, tout en mettant progressivement en place des procédés de traçage et autres techniques permettant d'extraire du minerai propre.

Mais les moyens des entreprises sont limités et, parmi tous ceux avec qui je me suis entretenue dans l'Est de la RDC, personne ne m'a dit avoir vu de preuve concrète de tels programmes.

Parallèlement, Mike Loch, directeur d'un programme de responsabilité logistique au sein de Motorola, dont certaines des matières premières viennent de la RD Congo, affirme: «Nous ne cherchons pas à subventionner le secteur minier; il ne s’agirait pas d'un modèle économique viable. Notre rôle est d'investir notre marque et notre réputation pour dire que nous sommes disposés à accepter dans nos produits des minerais légitimes, vérifiés et sans conflits.»

La loi Dodd-Frank est parfaitement appliquée

Si vous demandez à Enough Project, on vous dira que la loi Dodd-Frank fonctionne. Mais même l'ONG admet que les entreprises ont toujours beaucoup de mal à réguler au moins un des minerais cités dans la loi. «Dans l'Est de la RD Congo, les changements commerciaux incités par la loi Dodd-Frank de 2010 sur les minerais de sang ont permis de diminuer significativement la présence des groupes armés dans les mines extrayant trois des quatre minerais de sang», écrivaient en juin 2014 Sasha Lezhnev et quelques-uns de ses collaborateurs. Le quatrième, et plus problématique, minerai auquel il est fait référence est l'or.

La contrebande demeure toujours un énorme problème –notamment pour l'or, mais aussi pour d'autres minerais. Beaucoup de critiques ont fusé concernant le système dit du «tag and bag», qui consiste à attacher une petite étiquette sur les sacs de minerais afin de certifier de leur «propreté».

Selon Ben Radley, «plus vous vous approchez des mines, plus vous voyez combien ce système est grotesque».

Par exemple, en mars 2013, Global Witness avait dévoilé un racket organisé par l'armée congolaise dans la mine de cassitérite de Kalimbi, dans le Sud-Kivu: l'armée siphonnait la production de minerai avant qu'elle soit mise en sacs et la vendait sur un circuit parallèle afin d'enrichir un colonel local. Conséquence de quoi deux tonnes de minerai non certifié étaient sorties discrètement de Kalimbi et avaient fini leur course plus au nord, à Goma, en décembre 2012.

Il y a aussi eu des cas de porions revendant 20 dollars des étiquettes, afin de permettre l’étiquetage en «propre» d'étain «sale», corruption révélée par le membre d'une ONG locale, Eric Kajemba, dans les colonnes du Deutsche Welle en octobre 2014.

«Les porions gagnent à peu près 60 dollars par mois, il est donc très facile de leur graisser la patte.»

«La RDC est un endroit où à peu près tous les fonctionnaires sont corruptibles», me dit Laura Seay.

«Et on se met le doigt dans l’œil si on croit pouvoir régler facilement le problème.»

La contrebande permet aussi aux marchands clandestins de tirer un meilleur prix des minerais, d'environ 2% selon le groupe d'experts sur la RDC de l'ONU, qui publie très fréquemment des rapports sur la situation dans le pays, parce qu'ils n'ont pas à payer de taxes à l'exportation. Selon le groupe, en plus des trucages de tonnage sur les minerais de contrebande, «l'absence de réglementation commerciale facilite la fraude aux niveaux local, intermédiaire et régional». 

Et d'autres obstacles entravent aussi la bonne application de la loi: les minerais peuvent être blanchis dans d'autres pays, comme la Chine et le Brésil, ce qui rend leur véritable origine impossible à identifier, mais permet aussi de les immatriculer comme propres. Pickles, de Global Witness, y voit une «solution de facilité».

Sur le terrain, le processus de certification est aussi lent que fastidieux: uniquement au Sud-Kivu, sur les plus de 900 mines en activité, seules 11 produisent des minerais officiellement «sans conflit», déclare Adalbert Murhi Mubalama, le ministre des Mines de la province au Washington Post. Et, début septembre 2014, le gouvernement américain annonçait «ne pas avoir la capacité de savoir» quels raffineurs et métalliers à l'extérieur de la RDC finançaient des sites qui, à l'intérieur du pays, étaient aux mains de milices.

Pour d'aucuns, la révision voire l'abrogation de la loi Dodd-Frank semble de plus en plus inévitable. Rosa Whitaker, anciennement négociatrice de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et représentante adjointe des Etats-Unis pour le commerce extérieur avec l'Afrique, affirme que des pays lésés économiquement par la loi envisagent de porter plainte contre les Etats-Unis par le biais de l'OMC, au motif que la Section 1502 contreviendrait aux règles du marché. Rosa Whitaker ajoute que jouer avec une source aussi massive de revenus pour la RDC et son économie en charpie dépasse le simple risque financier –c'est un manquement éthique.

«Selon moi, dit-elle, beaucoup d'ONG devraient s'interroger sur leur propre humanité.»

Pendant ce temps, les mineurs congolais sont prisonniers de limbes: coincés entre l'absence de travail et un travail de misère, entre des ONG qui essayent de les aider, mais leur rendent en réalité la vie encore plus invivable, entre des entreprises qui tendent de générer des profits de leur travail tout en navigant entre les régulations internationales et face à un gouvernement qui, globalement, les ignore.

Ben Radley, à l'instar d'autres observateurs de la section 1502, déclare: «Aujourd'hui, je pense que [la loi Dodd-Frank a] fait davantage de mal que de bien.»

Mais il croit tout de même en une inversion de la tendance –d'ici dix, vingt ou trente ans, la législation pourrait être «bénéfique», dit-il.

Et d'ajouter: «Ce sera un processus très long et très pénible.»