Crise politique : les entités décentralisées semblent payer le prix fort de ces turbulences

Le moins que l'on puisse dire est que la République démocratique du Congo traverse une période d'instabilité institutionnelle. Les entités décentralisées semblent payer le prix fort de ces turbulences liées à la mise en œuvre, en août 2015, d'une réforme en vertu de laquelle le nombre de provinces est passé de 11 à 26.

Les gouverneurs au ban des accusés

Députés provinciaux impayés, manque d'infrastructures dans des collectivités territoriales, grogne perceptible dans des assemblées provinciales, etc. Il ne se passe pas un mois sans que des députés provinciaux ne soient tentés de démettre un gouverneur. Si ces tentatives sont souvent vouées à l'échec, il arrive toutefois qu'elles aboutissent. C'est dans ce contexte que s'inscrit l'éviction, dans la première moitié d'octobre, d'Alex Kande, le gouverneur du Kasaï-Central, dans le centre du pays.

Après avoir survécu à quelques tentatives de destitution, Alex Kande, soupçonné d'avoir détourné une somme équivalente à environ 3,4 millions de dollars (le dollar américain, deuxième « monnaie congolaise » après le franc congolais, est accepté dans les transactions courantes), a été emporté par une motion de censure, rejoignant ainsi la douzaine des gouverneurs contestés depuis l'entrée en vigueur de cette réforme pourtant prévue par la Constitution de 2006. La série continue. À qui le prochain tour ? Bien malin celui qui peut le prédire.

Pour l'essentiel, les accusations portées contre les personnalités mises en cause sont les mêmes : corruption, détournement de fonds, mauvaise gestion et manque de transparence. Pour autant, elles n'ont pas été inquiétées dans ce pays où règne l'impunité dans les hautes sphères du pouvoir. L'occasion ne leur est pas donnée de présenter leurs moyens de défense devant les juges qui ne brillent pas par leur indépendance vis-à-vis des acteurs politiques.

Les élections anticipées de gouverneurs ont eu lieu dans près de la moitié des provinces en août. Il s'agissait de doter ces entités administratives de nouveaux dirigeants issus de scrutins crédibles. Les résultats de ce vote ont toutefois été accueillis avec scepticisme par les candidats malheureux. La crédibilité du scrutin a été mise à mal : l'ombre du Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie (PPRD), le parti du président Joseph Kabila, a plané sur tout le processus.

Manœuvres de la majorité présidentielle ?

La majorité présidentielle, qui voulait mettre le grappin sur les 26 provinces, a usé de divers stratagèmes pour placer les siens. Reste que l'apparition de nouvelles provinces a créé plus de problèmes qu'elle n'en a résolus. « Ce découpage administratif est une bonne idée pour rapprocher les centres de décision des administrés. Mais sa mise en œuvre aurait dû se faire étape par étape. Nous constatons malheureusement qu'elle génère un cortège de difficultés que nous n'arrivons pas résorber », explique un conseiller au ministère de l'Intérieur.

Nombreux sont les analystes qui considèrent toutefois que la mise en application, dans l'impréparation, de cette réforme n'était pas vierge d'arrière-pensées politiciennes. « Pourquoi ont-ils attendu une dizaine d'années pour passer à la phase d'exécution de cette réforme ? » s'interroge un expert, avant d'ajouter : « Ce n'est pas si compliqué à comprendre. Il s'agissait, pour Joseph Kabila, d'affaiblir Moïse Katumbi, le tout-puissant gouverneur du Katanga qui commençait à lorgner le fauteuil présidentiel. Le Katanga, considéré comme la province la plus riche du pays, a été scindé en quatre entités : le Haut-Lomami, le Tanganyika, le Lualaba et le Haut-Katanga. Évidemment, aucun des gouverneurs de ces nouvelles provinces n'a les pouvoirs qu'avait Moïse Katumbi. »

« La manière dont la réforme a été entreprise est contestable. Il aurait été plus sage de le faire de manière expérimentale, au fur et à mesure. Le nouveau pouvoir doit se faire violence et revenir à l'ancienne configuration administrative avant de mettre en route cette réforme pas à pas, progressivement, patiemment. Cela ne sert à rien de procéder comme on l'a fait jusqu'ici. On pourrait ainsi achever tout le nouveau processus en 5-6 ans. La situation actuelle doit nous interpeller », explique Jacques Kuyangana, inspecteur territorial au ministère de l'Intérieur.

Entités économiquement faibles

Sur le plan économique, les provinces ne sont pas logées à la même enseigne. Certaines d'entre elles sont dépourvues d'infrastructures de base et d'agences bancaires. Les disparités entre les nouvelles entités sont frappantes.

Avant 2015, l'État comptait trois principaux pourvoyeurs de recettes : Kinshasa, le Katanga et le Kongo-Central. Des trois, seul le Katanga a été morcelé. Les quatre nouvelles entités qui en sont issues n'ont pas le même poids financier que l'ex-Katanga.

Pour l'exercice 2017, le Haut-Katanga, issu de la partition du Katanga, dispose d'un budget d'environ 306 milliards de francs congolais (plus de 300 millions de dollars), pour une population estimée à un peu moins de 4 millions en 2006 ; alors qu'avec quelque 2 millions d'habitants (2006), le Kwango, l'une des trois provinces nées du morcellement de l'ex-Bandundu, a adopté un budget de l'ordre de 64 milliards de francs congolais (plus de 60 millions de dollars). Ces chiffres prouvent en suffisance que les écarts de niveau de vie sont considérables sur le territoire congolais. D'où l'idée du législateur de mettre en place des mécanismes de redistribution afin d'aider les provinces les plus vulnérables.

Caisse de péréquation, un leurre

Les recettes générées par les provinces sont transférées à Kinshasa qui doit en rétrocéder 40 % à chaque entité. Cependant, tout cela reste théorique, car dans les faits, les choses ne se passent pas comme ça : les dirigeants ne se sentent pas tenus de respecter les lois votées par le Parlement. « La loi sur la rétrocession ne peut pas être respectée. Si elle était appliquée à la lettre, les provinces qui ne génèrent pas grand-chose, comme le Kwango, auraient du mal à tenir. Si le budget de fonctionnement d'une province déshéritée est très faible, que dire de son budget d'investissement ? » se demande Jacques Kuyangana.

De même, la mise en place de la Caisse de péréquation se fait attendre. Pourtant, cet organisme d'État est censé réallouer des fonds aux provinces les moins loties, selon une clé de répartition fixée en fonction des besoins de chacune d'elles. « La mise sur pied de la Caisse de péréquation est le dernier souci du gouvernement central. Le gouvernement n'est pas pressé de voir cette Caisse fonctionner, car il sait que cela mettra fin à sa gloutonnerie », précise, pour sa part, Emmanuel Kasongo, professeur à l'université de Kinshasa et spécialiste des questions de gouvernance locale.

Solution à court terme

Le pays a-t-il les moyens de se permettre cette réforme dans le contexte actuel ? Si le nombre de provinces a plus que doublé, les dépenses publiques ont mécaniquement augmenté.

La Constitution stipule que chaque province est dirigée par un gouverneur qui est à la tête d'une équipe de dix ministres tout au plus. Si la « règle des dix » est scrupuleusement respectée, le nombre de ministres provinciaux devrait ainsi passer de 110 à 260, avec les conséquences que cela implique en termes de finances publiques.

À cela s'ajoutent les nombreux postes créés ex nihilo dans l'administration provinciale qui induisent de nouvelles dépenses publiques.

Des voix s'élèvent pour réclamer le retour à la situation antérieure. Mais rien n'indique qu'elles recevront un écho au Palais du peuple, où siègent les députés, au cœur de la capitale. La RDC ressemble ainsi, sur ce plan, à un train fou qui a déraillé, échappant au contrôle de son conducteur et dévalant à vive allure une colline escarpée, alors que passagers et opérateurs, médusés et impuissants, savent qu'ils courent à la catastrophe si rien n'est fait de toute urgence.

Si l'échec est attesté à ce stade, il semble toutefois peu probable que la RDC fasse machine arrière sur cette question qui divise les acteurs politiques. « Il n'est pas trop tard. La RDC peut revenir sur cette réforme, mais certaines provinces ont pris goût à la nouvelle configuration administrative. Elles lèvent des taxes qu'elles gèrent à leur guise, sans avoir à en référer à Kinshasa. Le fait qu'elles gèrent elles-mêmes les recettes locales, en toute opacité, conforterait leur position », explique Emmanuel Kasongo.

À noter également que les autorités de Kinshasa ne sont pas pressées de procéder au transfert des compétences prévu par les textes. « Le vrai problème, c'est qu'il subsiste un mélange malsain de centralisation et de décentralisation. Le pouvoir central a du mal à appliquer pleinement les textes sur la décentralisation. Les détournements de fonds observés dans les provinces sont en partie liés à cette situation. S'il y avait une gouvernance provinciale transparente, chaque province décollerait et produirait des recettes », note Emmanuel Kasongo. Suffirait-il de mettre en place de vrais mécanismes de contrôle pour que le reste suive ?

Une vieille tradition congolaise

La configuration territoriale de la RDC ne cesse d'évoluer : c'est une constante de la vie administrative de ce pays depuis sa création. La RDC, qui fut autrefois la propriété privée de Léopold II, le roi des Belges, sous le nom de l'État indépendant du Congo, devint une colonie belge en 1908. À la fin de la colonisation, le 30 juin 1960, le Congo belge hérita de six provinces, sur la base du tracé territorial déterminé par l'administration coloniale en… 1935. En 1963, il est passé à 21 provinces, communément appelées « provincettes », avant d'opter pour neuf provinces, trois ans plus tard.

La réforme de 1988 a permis de diviser le Kivu en trois entités (Nord-Kivu, Sud-Kivu et Maniema) et de doter ainsi le pays de 11 provinces.